一、船旗国对其所属船舶的专属管辖权及例外

根据公海航行的一般规则，在公海上航行的船舶必须在一国进行登记并悬挂该国国旗。在公海航行的船舶必须并且只能悬挂一国旗帜，悬挂两国或两国以上旗帜航行或视方便而换用旗帜的，可视为无国籍船舶。船舶国籍制度是维持海上航行安全和公海航行秩序的重要保障，船舶的国籍是船舶的身份证明，是船舶保持其与国籍国法律上联系的证据，也是国籍国对船舶进行保护和法律管制的法律依据。所谓船旗国即是指通过登记的方式给予船舶国籍并授权船舶悬挂其旗帜的国家。

1982年《联合国海洋法公约》规定，船旗国对其在公海上航行的船舶具有专属的管辖权。“每个国家应对悬挂该国旗帜的船舶有效地行使行政、技术和社会事项的管辖和控制”。作为船旗国管辖权的例外和补充，各国对于在公海上发生的违反人类利益的国际罪行以及某些违反国际法的行为具有普遍管辖权，这种管辖权包括海盗行为、贩卖奴隶行为、毒品走私行为和公海上的非法传播。此外，无论是《国际海上人命安全公约》中要求各船旗国按照自己制定的最低配员的规定为船舶配备合格船员，亦或是《2006年海事劳工公约》中涉及船旗国责任的诸多规定，均体现了在国际海事公约中，船旗国对其所属船舶管辖权一直占据着中心地位。

随着方便旗的泛滥以及海事活动复杂性的增加，船旗国中心主义在国际海事管辖权中逐渐开始发生偏移，主要表现为船旗国管辖权中的一部分向其他国家和国际组织让渡。[1]在船舶污染防治方面，港口国和沿海国的防污管辖权出现扩大化的趋势，1973年《防止船舶污染国际公约》及其1978年议定书肯定了沿海国和港口国对非本国籍船舶行使管辖权的权利。在公海航行制度方面，船旗国对船舶的专属管辖权也开始出现例外，《执行1982年12月10日〈联合国海洋法公约〉有关养护和管理跨界鱼类种群和高度洄游鱼类种群的规定的协议》规定区域性渔业组织成员国有权在公海上对非本国籍船舶进行管辖。

此外，沿海国在毗连区范围内，对于当事人或外籍船舶在沿海国领土内或领海范围内发生的违反海关、财政、移民或者卫生的法律和规章的行为行使行政执法权和司法管辖权。[2]换而言之，如果当事人或外籍船舶的行为发生在沿海国毗连区内，沿海国并不必然享有管辖权，沿海国在毗连区内的管辖权仍来源于其在领土和领海范围内的管辖权。[3]

一旦外籍船舶驶入沿海国的领海，沿海国依据其对于领海的主权权利对外籍船舶行使属地管辖权。即便如此，沿海国仍需在一定程度上尊重船旗国的管辖权，例如，国际海事组织制定的《海上事故和事件安全调查国际标准和推荐做法规则》要求沿海国对于发生在其领海内的海上事故，应当及时向船旗国通知，同时船旗国负责按照本规则开展并完成海上安全调查。[4]在不限于各国单独进行其自己的海上安全调查权利的条件下，当海上事故发生于某国领海之内时，涉及海上事故的船旗国和该沿海国须进行协商，以达成协议，决定哪个国家按照要求或行动建议担任海上安全调查国，根据本规则进行调查。[5]

如上所述，船旗国管辖权在船舶管辖中始终占据首要地位，如果当船舶在航行过程影响到其他国家的特定利益时，其他国家应当享有相应的监管权并在此时对船舶行使补充管辖权。

二、《国际卫生条例》下的船舶疫情防控体系

《国际卫生条例》强调各国在疫情大规模国际扩散之前尽早发现并从源头上对疫情进行遏制，而非事后在边境、机场、口岸和港口等进行封堵，企图御病于国门之外。

如果根据公共卫生危害的事实和证据发现交通工具舱内存在感染和污染源，主管当局可以认定交通工具属于“受染的交通工具”，并采取对应的卫生措施，包括对交通工具进行适宜的消毒，除污、除虫和灭鼠等，必要时可以执行补充卫生措施，包括必要时隔离交通工具，以防止疾病传播。同时，《国际卫生条例》附件5《针对媒介传播疾病的特定措施》第7条规定，如本附件第3 款提及的控制措施或本组织建议的其它措施业已采用，则缔约国不应当禁止飞机在本国领土着陆或禁止船舶在本国领土停泊。但是，可要求来自疫区的飞机或船舶着陆于该缔约国为此专门指定的机场或转向前往缔约国为此专门指定的另一港口。

对于入境口岸的船舶，除第四十三条或适用的国际协议另有规定之外，如果缔约国入境口岸不具备执行条例规定卫生措施的能力，可以命令船舶在自担风险的情况下驶往可到达的最近适宜入境口岸。缔约国亦应当授予船舶“无疫通行”，不应阻止船舶上下乘客、装卸货物或储备用品，或添加生活补给。授予船舶“无疫通行”前，缔约国可以进行必要的卫生检查。

作为“无疫通行”的例外情况，《国际卫生条例》第四十三条允许当事国根据需要，采取必要的额外卫生措施，缔约国采取额外的卫生措施的决定需要基于：（1）科学原则：（2）现有的关于人类健康危险的科学证据，或者此类证据不足时，现有信息；包括来自世界卫生组织和其他政府间组织和国际机构的信息；以及（3）世界卫生组织的任何现有特定指导或建议。

虽然《国际卫生条例》针对发生船舶上的疫情事件制定了较为完善的防控体系，但是由于自身的“软法”属性以及相关条文多为原则性规定，作为统领全球公共卫生集体行动最权威的法律框架的《国际卫生条例》在实施过程中存在着机制失灵的现象。在最近一系列的邮轮疫情事件中，在没有进行循证风险评估的情况下，包括威士特丹号在内的三艘邮轮屡屡遭遇港口清关延误或被拒绝进入港口的情况。

此外，《国际海港制度公约》第17条规定，港口国可以基于公共卫生或安全、或预防动植物疾病的原因禁止旅客和货物过境。也可以在遇到有影响国家安全或重大利益的紧急情况时，采取禁止外国船舶自由进入其港口。这也在一定程度上影响着《国际卫生条例》下的船舶疫情防控体系的运作。

三、船旗国是否应当为遭遇疫情危机的“钻石公主”号邮轮负责？

船旗国中心主义在国际海事管辖权中开始发生偏移的主要原因为方便旗的盛行。为了降低运营成本，大多数航运大国的船东倾向于在方便旗国家登记，而登记在方便旗船国家的船舶多数都无法达到发达国家的安全运营标准，这也给航运秩序造成了很多不利影响。由于方便旗国家与船舶之间往往缺乏《联合法海洋法公约》下的“真实联系”，船旗国对于船舶的所有权、安全体系、船员的素质和财务责任都无法进行有效的监管，造成了对方便旗船监管的真空，在事故发生后船旗国往往不能及时采取有效的应对措施。

即使如此，船旗国中心主义的偏移并不意味着船旗国管辖权的终结，相反的是，船旗国管辖仍然在船舶管辖中占据首要地位。从法律角度而言，英国作为“钻石公主”邮轮的船旗国理应承担第一顺位的救助义务。《国际卫生条例》第二十四条第（三）项也规定，缔约国应该采取符合本条例的一切可行措施，确保交通工具运营者经常保持所负责的交通工具无感染源，包括无媒介和宿主。如果发现有感染源或污染的证据，需要采取相应的控制措施。

考虑到世界卫生组织已经将本次新型冠状病毒疫情列为国家关注的突发公共卫生事件，在1月25日曾经搭乘过邮轮的香港乘客出现疑似感染新型冠状病毒的症状后，“钻石公主”号的船旗国应当按照上述规定，及时与船舶所有人保持密切沟通并提供专业的医学指引，利用船上现有的资源采取相应的隔离和检疫措施，最大限度的控制病毒在船上传播的速度。

但是，船旗国的管辖权并不是完全排他性的，在“钻石公主”号邮轮进入日本领海并停靠在横滨港后，日本有权行使属地管辖权对其进行管辖。在实践中，沿海国通常只在涉及本国利益的情况下会行使管辖权，对于纯粹的船舶内部事务，沿海国往往选择尊重船旗国的管辖权，仅在船长的请求下，对船舶的内部事务进行管辖。显然本次疫情的爆发已经影响到了日本的本国利益，因而日本对邮轮行使管辖权并对所有旅客和船员采取隔离措施并无不当。

进一步而言，传染病控制国际法并不像国际海洋法那样涉及敏感的国家主权原则和核心国家利益，其价值取向在于通过各缔约国之间的国际合作，维护全人类的健康和安全。在全球化背景下，传染病控制已不能单纯理解为一个国家独有的义务，病毒及人员、商品的可流动性使公共卫生更多地体现为人类社会的公共利益，需要各缔约国之间的国际协商和合作。从此角度出发，船旗国和港口国对于传染病国际控制实际上承担的是一种共同但有区别的责任。具体而言，虽然船旗国对“钻石公主”号负有救助义务，但是在日本接收有疑似疫情发生的邮轮后，日本也负有相应的救助义务。

本文注释

[1] 张湘兰，郑雷，《论“船旗国主义”在国际海事管辖权中的偏移》，载《法学评论》2010年第6期。

[2] 参见《联合国海洋法公约》第33条第（1）款。

[3] 袁发强，《国家管辖海域与司法管辖权的行使》，载《国际法研究》2017年第3期。

[4] 参见《海上事故和事件安全调查国际标准和推荐做法规则》第5.2条和6.2条。

[5] 参见《海上事故和事件安全调查国际标准和推荐做法规则》第7.1条。